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成果推荐 | 中国农业风险管理体系的历史、现状和未来

日期:2020-08-26 09:38:52
来源:农险论坛
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摘要:面对国内外环境条件的深刻变化和剧烈冲击,防范和化解农业农村领域的重大风险,保障粮食和重要农产品有效供给,充分发挥农业农村的稳压器、压舱石和战略后院作用,具有极为重要的战略意义。本文在对我国农业风险管理制度和体系发展及演变归纳总结的基础上,分析了我国农业风险管理制度体系现状和面临的突出问题,依据新时期农业高质量发展的目标和要求,借鉴国际农业风险管理经验,提出了改革创新完善我国农业风险管理制度和体系的思路和建议。

当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期,政治、经济和社会都在发生着深刻变化。面对国内外环境条件的深刻变化和剧烈冲击,防范和化解农业农村领域的重大风险,保障粮食和重要农产品有效供给,充分发挥农业农村的稳压器、压舱石和战略后院作用,具有极为重要的战略意义,这既是新时代实施乡村振兴战略、加速推进农业农村现代化面临的新形势和新任务,也是农业农村治理体系和治理能力现代化的重要内容。未来一个时期,在四化同步和全球一体化背景下,我国农业农村发展既面临巨大的机遇,也可能遭遇重大风险挑战,新冠肺炎疫情的发生蔓延及其对经济社会的深刻影响启示我们,农业农村持续稳定发展仍有可能面临超出预期的重大风险以及风险带来的冲击、影响和损失,这些重大风险既可能来自重大自然灾害引发,也可能由国际贸易形势突变,导致价格、市场异常波动,还可能因其他领域的传导波及而在农业农村领域形成负面效应。因此,农业风险研究会应积极组织开展此方面研究和学术交流,发挥学术团体在农业风险管理中的引领作用,为建立和完善我国农业风险管理体系和提高政府科学决策提供有力支撑。

今天,我们站在我国农业现代化发展和乡村振兴的新时点,站在新冠疫情在全球肆虐并对农业发展产生深刻影响的档口,讨论中国农业风险的管理问题,应该说是非常必要的和适时的,有着重要的理论价值和巨大的实践意义。这里,我们通过梳理我国农业风险管理体系建设的历史和现实状况,谈谈关于完善我国农业风险管理制度和体系的问题。

一、我国农业风险管理的历史和现状

讨论我们农业风险管理制度建设,有必要了解我国农业风险环境的变化情况和风险管理制度的演变历史和现状。

(一)农业现代化发展与农业风险环境变化

改革开放是从农村开始的。40多年间,我国农业发生了翻天覆地的变化。1978年到2019年,农业GDP从1458.8亿元增加到70467亿元,增长了48.3倍。1978年全国粮食总产量只有30475万吨,2019年粮食总产量达到66384万吨。是1978年的2.18倍。在人口由9.7亿增加到14亿的背景下,人均占有的粮食从312公斤增加到474公斤。其他的畜产品、水产品和水果蔬菜的产量增长速度更快,无论是总量抑或是人均占有量都达到历史新高。作为人口大国、农业大国,我国所取得的历史性进步令举世瞩目。但是,在乡村振兴战略和农业现代化的新的历史时期,特别是在国际形势风云变幻的当前和今后一个长时期内,我国农业生产面临的风险环境也存在发生巨大变化的前提和可能,主要表现在:

1、农业自然风险趋于加剧

众所周知,农业风险事故主要是气象灾害、生态灾害、地质灾害和生物灾害。我国地域辽阔,东西跨经度有60多度,跨了5个时区,东西距离约5200公里。中国领土南北跨越的纬度近50度,南北距离约为5500公里。在如此跨度之下,旱、涝、冻、雹等气象灾害、地震、泥石流等地质灾害,水土流失、石漠化等生态灾害和病、虫、草、鼠等生物灾害历来频发多发。从1950年到2019年,长达70年的跨度间,干旱期在逐渐延长,严重干旱出现年份在逐渐增多,遭受旱灾的面积也在逐渐增加,同时,遭受洪涝灾害面积的趋势增加也很显著,由此导致的各类灾害发生损失的粮食和其他农产品数量巨大。据有关灾害研究,由于地球和大气层自身的变化和人类在经济社会发展过程中对自然生态的干预和破坏,自然风险事故的发生频率和强度在未来几十年里,仍有加剧的趋势。

随着畜牧业的大发展,畜禽的流行疫病导致的自然风险引人关注。曾经广泛流行的猪瘟、蓝耳病,特别是近年发生的严重非洲猪瘟,牛的布氏杆菌病,疯牛病,炭疽、口蹄疫等,禽流感、鸡瘟等流行疫病更是令人恐慌,给畜牧业健康可持续发展造成重大影响。

而当前我们正在经历的新冠肺炎疫情,作为前所未有的重大风险事件,虽然产生于公共卫生领域,感染对象主要是人类,但由于其突发性、广泛传导性和巨灾损失性的特征,不仅使整个社会经济陷入前所未有的困境,也对农业的产前、产中和产后整个产业链形成严重冲击,其滞后影响尚需继续观察,但损失无疑是巨大的。

2、农业市场风险日益凸显

农业市场风险,农产品价格大起大落导致的风险是市场经济的产物,相对于自给自足的自然经济而言,市场风险对现代商品化农业的威胁更大。在自然经济时期,农户生产的粮食和其他农产品,很大一部分是用来自己消费而不是交换的,价格风险对农户影响并不太大。加之有政府的价格保护,农户对国际市场价格风险的传递也不敏感。但是随着市场经济的确立和改革深化,农业市场化发展加速,越来越多的小农户和几乎所有的规模农户都从事商品性生产,价格风险及其影响就凸显就非常明显。我国农产品价格从上个世纪80年代开始逐步放开,到2015年,除了小麦,水稻,玉米和棉花等之外,其他农产品价格随行就市。此后,随着市场化改革的进程加快和履行对世贸组织的相关承诺,从2015年开始对主要大宗农产品定价机制也进行“价补分离”的改革,特别是2017年玉米定价机制改革,正值国际玉米价格持续走低,当时进口玉米到岸价比此前国家最低收购价低30%以上,尽管此间政府也予以了生产者一定的财政补贴,但对种植玉米生产的农户而言,其收入减少非常明显,市场风险对从业者影响巨大。

3、农业新型风险不断涌现

现代农业产业已经不仅仅局限在生产领域,而是一个从生产到贮藏、加工和流通的完整产业链。在新的国际国内农产品市场环境和农业科技日新月异发展环境之下,农产品生产、贮运和消费又面临一系列新的风险,比如,农产品质量安全风险、转基因安全风险、农业生态环境风险、网络化风险等,也逐渐显现出来。特别是这次突发的新冠疫情,间接对农业产生的影响,包括生产季节的延误、劳动力短缺、供应链中断,国内和国际贸易受阻,而造成产品被毁在地里,市场供给不足而价格高昂,其影响甚至比一般的动物流行性疫病造成的影响更为广泛和深刻。这些新的风险,不仅会给农业生产者、初级加工者、农产品贮藏和运输商带来重大风险损失,而且对风险管理也提出了新的挑战。

4、农业风险环境更加复杂

随着现代农业和城市化加快发展,农业生产经营的风险环境也发生了巨大变化。

一是农业产业和就业结构变化。农业的规模化和专业化逐步取代小规模和分散化经营。近三十年的农业现代化和城市化发展,使我国农业的专业化、区域分工和规模经营逐步加快,农业生产率也大大提高。从产业结构看,改革开放以来,农林牧渔四大产业结构不断优化,新产业、新业态不断成长发展。从就业结构看,1978年在全部就业人口中,从事第一产业的劳动力占70.5%,到2018年下降到26%。同时,从事第一产业的劳动力有1978年的2.83亿,到2002年达到3.66亿后,到2018年减少到2.03亿。特别是到2019年,各类家庭农场达到87万家,合作社216万家,各种各样产业化经营组织10万家,社会化服务组织115万家。全国30%以上的耕地是由具有50亩以上的规模农户经营。产业结构和就业结构变化,增加了各类产业发展中的风险,以及新型农业经营主体的发展,提升了劳动生产率,也带来了规模化经营的风险频率提升,需要引发高度关注。

二是农业增加值不断增长。农业的产值也大大提高,农户包括农业财产在内的资产和财富更是有数十倍的提升。1978年全国农业总产值是1458.8亿元,到2019年农业总产值已达70467亿元,是1978年的48.3倍。虽然我们没有农户农业财产或者家庭财产的精确统计,但是,大宗农产品,例如稻谷、小麦、玉米、棉花等,其亩产量普遍提升1倍、甚至1.5倍以上。到2019年全国粮食总产量66384万吨,是1978年30475 万吨的2.18倍。农产品价格更是提高10-30倍,一亩水稻的产值可达2千元到3千元以上,而1978年产值不过200元左右。那些大规模发展的水果、蔬菜、花卉等特种作物的产值更是粮食作物产值无法比拟的。加之农房、农业机具、仓库等财产的价值也是40年前农户拥有价值的几十至数百倍。在这种条件下,同样的风险灾害发生,给农户造成的经济损失也是巨大的。如果说,1978年一场洪涝灾害带给一家农户的损失是以千元计的话,如今同一地区同样灾害带来的损失就是以数十万甚至数百万计,对此应有充分的考虑。

三是农业生产方式不断变化。不仅农业生产结构和财富的变化导致损失规模增大和难以分散,还会因为更加现代化的农业,产前、产中、产后的产业链接更加紧密且不断延申,相应的风险链也在延长,灾害事故的衍生和叠加,往往导致农业生产、物流、贮藏、加工、销售等产业链的终端,给农户和相关方面造成的直接和间接损失加大。新冠疫情期间,有的地区因为劳动力缺乏耽误了播种和收获,有的蔬菜水果因为难以收获或滞销,造成收入损失。当然,这种现象全球普遍存在,因为不能及时收获蔬菜,或缺乏运输工具,或加工企业停产等原因,出现农场主只得将成熟的蔬菜就地销毁的情况。

风险对象的变化,风险源增加,风险链延长和风险传导加快,是目前农业生产的风险环境发生重要变化和风险管理政策必须重视的考量之一。

(二)我国农业风险管理制度的演变

对于我们这样一个拥有14亿人口的国家来讲,农业稳定和可持续发展的重要性是全社会的共识。事实上,从2004年以来每年的中央一号文件都聚焦农业农村农民问题,保障了农业农村不断成长发展,但促使农业稳定和可持续发展所需要的农业风险管理制度和体系的必要性和迫切性,还没有获得更广泛的了解和熟悉。

农业风险管理不仅是政策工具和手段,更是理念、政策和制度系统和框架。不同农业农村社会经济环境需要不同农业风险管理制度,不同性质农业风险需要不同农业风险管理工具,不同大小农业风险需要不同农业风险管理策略。

改革开放之前,中国农业基本上停留在传统农业阶段,在计划经济条件下,农业主要面临的风险是自然风险。那时候的主要风险管理手段,是农业基建工程(防灾和抗灾)和传统的农业风险分散手段(例如,多种经营,间作套种等)。国家通过大规模的农田水利建设,改善了农业生产条件和农业的抗风险能力,也通过人民公社的农村集体经济制度,在一定范围内建立了分散农业风险和农民人身风险的简单共济机制,加上其他自组织和政府灾害救助等制度和政策,对于在当时经济和社会条件下的农业风险进行了管理。

改革开放之后一段时间内,原来的体制机制破除了,但新的体制机制尚未建立,原来的一些风险管理制度和手段失效,农户在灾害年份,自己无力分散风险和获得损失补偿,只能单一依靠政府灾害救助和社会募捐、邻里亲戚相帮等非组织和自组织,来管理农业风险。但是这些手段,效力微弱,无法保证哪怕是简单再生产的持续进行,远远满足不了农业,特别是大农业的风险管理需要。

随着市场经济的发展和农村改革的深入发展,我国农业逐步走上现代化发展道路,农林牧渔生产步入专业化和规模化经营,传统的分散风险的手段已经基本上失去意义,加之农田水利基建的停滞,使我国农业风险骤然上升。而作为市场化的农业风险的财务安排,商业保险,因为市场失灵等原因,无法适应我国的农业风险转移和经济补偿的需要,在长达25年时间里的商业性农业保险试验,最终是失败的。

直到进入本世纪之后,我国经济实力和财政收入增强,政府逐渐加大对农业支持和构建农业风险管理制度,一方面完善和调动政府调控手段,进一步通过加强商品储备计划建设,出台农业直接补贴政策,为农业生产者提供包括种粮补贴、良种补贴、农业生产资料综合补贴、农机购置补贴等补贴,降低农户生产成本和抵抗一定范围农业自然风险和市场风险的能力。在重大灾害发生后,政府也提供灾害救助。另一方面,通过市场化手段,建立政策性农业保险制度,补偿农户因灾害造成的农业成本损失。努力保障农业能够在灾害之后的简单再生产的能力。这些政府直接的和市场化的风险管理手段相配合,对促进我国农业现代化,助力脱贫攻坚,实现乡村振兴发挥了积极的作用。

尽管如此,我们应对农业风险的政策工具还单薄,制度还不健全,市场化农业风险管理的工具,如农业保险、期货期权、抵押担保等,还不完善,发展也不充分,各类风险管理政策和工具相互衔接还不紧密,应急机制也不够灵活和迅速,使得我国农业风险管理效率没有充分显现,尚不能有效防控农业风险的出现以及化解风险带来的各种损失,这本身也成为强化农业风险管理的前提和背景。

二、新时代农业风险管理研究的重大意义

通过70年的努力,我们已经初步建立起具有自身特点的农业风险管理机制和制度,也采用了多种政策和应对农业风险的处置手段。但是从总体来讲,我国农业风险管理制度才刚形成雏形,抵抗和应对农业风险的能力还比较弱。我们对现代农业发展中的农业风险问题的研究,对如何建立完整的中国农业风险管理体系的问题,都还处于探索初期。现有的研究还是比较零星的和分散的,我们采取的政策也是分割的,零碎的,还缺乏系统规划与整合,制度和机制还不够完善和协调,因此,农业风险管理的效果还没有充分发挥出来。当前,进一步加强对农业风险管理制度和体系建设的研究具有重要意义。

(一)这是转变政府农业管理职能的迫切需要

如前所述,全球气候变化加剧、大规模动植物疫情频发和农产品价格大幅波动,全球范围内农业农村面临着日益严峻的风险环境。我国由于农业农村正经历着深刻变化,在生产力不断提高的同时其脆弱性和高风险也更加凸显。

一方面,农业风险来源更加多元、交互性加强、危害程度加大;另一方面,农业风险的影响不再局限于农业农村内部,而是以乘数或倍数方式迅速扩散和蔓延到国民经济其他相关产业,影响范围更加广泛。由于农业风险的公共性、社会性以及农业的重要性,加之农业又是我国经济社会发展的薄弱环节,受制于相对低下的收入水平和尚不完善的社会保障制度,农村居民抗风险能力较弱,因灾致贫、因灾返贫现象时有发生,决定了政府在农业风险管理中必须担负起弥补市场失灵、维护生产生活正常秩序和保持社会稳定的职责。因此,无论是从促进效率的角度还是从保障公平的角度,政府在农业风险管理中都担负有不可推卸的责任。在新一轮政府机构改革中,原农业部被改组为农业农村部,被赋予了更多战略谋划和农村社会管理职能。沿用传统以目标和过程管理为主的“业务部门”管理模式,既不能适应改革后履行综合管理职责的要求,也会因直接行政干预过多而导致市场扭曲。迫切需要提高“三农”工作战略思考、系统谋划和宏观管理的意识和能力,从农业生产业务管理向“三农”综合管理和风险管理转变。如何做好农业农村风险管理工作,最核心是统筹处理好政府和市场关系,这就需要深入研究,明晰政府和市场边界,构建和完善农业农村风险管理的相关制度和法律法规,既要发挥我国社会主义制度的优势,用好政府有形之手,有效防范市场失灵问题,又要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,运用市场化风险管理工具转移和分散风险,提升农业农村风险管理效率。

(二)这是完善我国农业风险管理体系的客观要求

几十年来,党中央国务院高度重视农业生产,为提高农业风险抵御能力、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给,在农业风险管理方面实施了诸多举措,初步建立了政府市场分工合作、覆盖生产风险、市场风险和信贷风险的六大农业风险管理体系。一是构建了以农业工程、农田水利设施建设和植物保护、病虫害防治和动物疫病防控为代表的防灾减灾技术工程体系;二是建立了以民政救助为主的灾害救助体系,该体系是在农业保险制度建立之前,在重大自然灾害事故发生之后,弥补农业生产者灾害损失的主要手段;三是建立了针对主要粮食作物和大宗农产品政府直接补贴和收储的国家农产品补贴和储备制度体系,该体系以最低收购价、临时收储、目标价格补贴和生产者补贴政策为主,主要目的是降低市场风险对农业生产和农民收入的冲击;四是建立了覆盖全国农林牧w88优德官方下载270多种产品,政府补贴市场化运作的农业保险体系,该体系以分散和转移农业生产风险为主,目前正在向保产量和保收入过渡,已成为我国管理农业生产风险和促进农业发展的最主要工具;五是建立了防范市场风险冲击的大宗农产品期货期权风险转移分散体系,目前我国已有23个农产品期货品种;六是为解决贷款难贷款贵问题搭建起了服务农业生产者和农业企业融资需求、防范农业信贷风险的全国农业信贷担保(农担)体系。

这些体系建立只是适应了当时社会经济发展条件,随着社会经济形势的变化和我国农业农村进入高质量发展的新时期,客观上需要通过全面深入研究,进一步改革、创新和完善农业风险管理体系,满足农业农村发展新形势和新要求。

(三)这是推进农业风险治理体系现代化的现实需求

农业风险管理是一个涉及多重风险来源、多元风险管理主体、多种风险管理工具和多环节风险管理链条的复杂过程,这种复杂性不仅体现在农业风险具有不同于其它风险的特殊性,还体现在政府要把握好其在农业风险管理中的角色和作用,更体现在农业风险管理中要协调处理好农业风险管理各要素内部以及要素间相互影响和相互作用。目前,我国虽然已经提供了多种工具和政策来管理不同层次、不同类型的农业农村风险,但不同政策和工具基本上各自为政,独立发展,在管理上也是条块分割,缺乏对各类风险管理工具的统筹安排,导致我国农业风险管理低效率。因此,要加强研究,明确农业风险管理目标、策略、工具和机制,做好顶层设计与规划,开展农业风险综合管理,加快我国农业风险治理体系和治理能力现代化。

(四)这是提升农业风险管理能力的有力保障

科技支撑是提高农业风险管理能力的根本保障。只有紧紧围绕未来农业发展面临的风险,选择和凝练防控农业风险的科技研发方向,组织专门力量,加强理论研究、技术攻关和成果应用,才能提升防控和管理农业风险能力和水平。一是要加强对农业风险防控问题的宏观战略研判,发挥第三方智库功能,提高决策的科学性;开展农业风险防控的核心技术和关键技术的科研攻关,解决农业风险防控中的技术短板,提升农业风险防控科技支撑能力和管控效率;二是要研究运用大数据、物联网、云计算、区块链和人工智能等前沿技术推动农业风险防控领域的信息化、数字化和智能化,加快提升农业风险的识别、监测、评估、预警和管控能力的现代化水平;三是要研究建设与制度体系相配套、与科技支撑相适应的农业风险防控的基础设施、防灾减灾工程和重要物资保障供给体系,提升防控农业农村风险能力。

三、我国需要发展什么样的农业风险管理制度

(一)现行农业风险管理制度的缺陷

健全完整的农业风险管理体系对推动农业产业发展、保障国家粮食安全方面具有积极的作用,但总体而言我国农业风险管理体系仍处于起步阶段,不能完全适应农业发展新形势以及农业内外部环境的变化,存在四个方面的主要缺陷。

1、管理理念落后。针对全球气候变化加剧,农业产业链条不断延伸、分工更细、同其他产业融合程度更高以及农业新产业新业态大量涌现的新情况和新特点,十多年前OECD和世界银行就专门组建了农业风险研究专家组,提出了农业风险综合管理和农业产业链风险一体化管理的新理念,倡议其成员在管理农业风险时要考虑不同对象、不同环节、不同工具之间的交互性,目前越来越多的国家尤其是发达国家都在积极倡导和践行这一理念。但目前我国的风险管理理念仍以“点”式管理为主,不同政策工具都针对某一个特定的风险类型,忽略了不同类型风险以及产业链不同环节风险之间的交互性和相互影响。但是在不同产业深度融合的形势下,农业产业链条上任何一个环节的风险事故,都可能向其他环节其它领域快速传导蔓延,形成影响整个产业整个区域的系统性风险。因此,亟需加强风险管理策略和工具的协调、组合和集成,从现在的“点”式管理向“链”式管理和综合风险管理的转变。

2、顶层设计缺乏。农业风险管理是一个涉及多重风险来源、多元风险管理主体、多种风险管理工具和多环节风险管理链条的复杂过程,需要根据农业风险的特性,明确农业风险管理目标,确定正确的农业风险管理策略,选择合适的农业风险管理工具和工具组合,协调处理好农业风险管理各主体间关系。这就要求农业风险管理必须具有统筹协调可持续的发展理念,站在保障国家粮食安全和推进乡村全面振兴的战略高度来系统谋划、做好顶层设计与规划。但当前我国农业农村领域风险管理的职能分散在农业农村、发改、民政、应急管理、银保监会、证监会等多个部委之中,而且风险管理职能在同一部委内也分散在不同司局,彼此之间又缺乏协调,致使我国农业风险管理的不同政策和工具各自为政,独立发展。这种以分散管理为特点的风险管理体制并未考虑到现代农业风险的多因性、系统性和复杂性,与现代社会对农业风险管理的基本要求严重不适。

3、市场化工具不足。农业是国民经济的基础,是百业之基。鉴于农业的极端重要性,政府作为农业风险管理的宏观管理主体,一方面有必要在农业风险管理尤其是农业重大灾害和巨灾风险管理之中积极作为,发挥“搭台子、营环境、补短板、强弱项”的作用,弥补市场失灵问题;另一方面也要充分利用市场的效率优势,注重发挥保险、期货、担保等市场化风险管理工具在转移和分散风险方面的积极作用。从发达国家的经验来看,市场化风险管理工具均在其农业风险管理中发挥了重要的作用。但中国现有农业风险管理工具基本是由政府提供或主导的,农业风险管理的市场化机制不完善,已有的市场化风险管理工具,如农产品期货期权,上市品种有限且有些品种又因政府政策干预措施无法充分发挥市场作用,抑制了风险管理的总体成效。

4、科研支撑能力有限。上世纪80年代之后,风险管理逐渐成为发达国家农业政策研究中重要的研究领域,越来越多的学者和学术团队开展此领域的研究工作。美国早在上世纪90年代就组建了专门开展农业风险管理的学术研究团体(SCC-76),每年定期召开会议,就本领域的重要问题开展研讨。美国农业和应用经济学会AAEA也专门组建了研究农业风险管理和农业保险的研究小组,欧洲、日本等国的学者也不断加大农业保险和农业风险领域研究力度。目前农业风险管理已成为美欧日等发达国家农业科研体系中的“显学”,同气候变化、资源环境等研究并重,其中,农业保险已成为美国和加拿大农业支持政策(农业安全网)的核心和基石。但在我国,农业风险管理研究尚处于初期阶段,在我国农业科技体系布局中属于一个边缘领域,开设农业保险和农业风险管理课程的高校并不多,高校科研机构中专门从事农业风险管理研究的团队也相对较少。农业风险管理科研能力不足也是制约我国农业风险管理领域管理理念、制度设计、治理能力和治理体系建设的一个重大缺陷。

(二)国际经验的借鉴

北美大陆是全球农业风险管理和农业保险发展最早且最为发达的地区,美国和加拿大也是全球农业支持保护体系最完善的两个国家,都拥有相对成熟的农业风险管理体系,成为许多国家学习的典范。

1、美国的经验

美国农业风险管理体系是由农作物保险计划(Federal Crop Insurance)、农业商品计划(Farm Commodity Programs)和农业灾害救助计划(Agricultural Disaster Assistance)三大计划组成的较完备体系,三大体系合在一起被美国农业界称为“联邦农业安全网”。联邦农业商品计划为美国主要农产品(共计28种农作物)生产提供价格和收入支持,解决主要农产品的价格和收入风险问题,目前主要包括价格损失补偿项目(PLC)、农业风险保障项目(ARC)和营销支持贷款项目(MAL);联邦农作物保险计划为130多种农产品提供产量或收入风险保障,政府对农民购买保险提供保费补贴,目前已成为美国农业风险管理政策体系中最为核心的组成部分,包括农作物保险项目(Crop Insurance)、补充保险选择项目(SCO)和累计收入保险项目(STAX,主要针对棉花);联邦农业灾害救助计划是农业保险计划的补充,为未列入联邦农作物保险计划的农产品提供损失保护,帮助农业生产者在遭遇自然灾害后能够从经济上恢复生产能力,包括非保险作物灾害救助项目(NAP)、牲畜与果树灾害救助项目(livestock and fruit tree disaster programs)、紧急灾害贷款(EM)等项目。

美国现行的农业风险管理体系以及体系内三个计划的分工合作并不是固定不变的,而是根据不同时期美国农业生产特点、国内经济形势以及国际环境变化适时调整,经过长期的发展演变而形成的,有三个突出的特点,最为值得我们借鉴。

一是根据形势变化不断调整和完善农业风险管理政策体系。任何政策都是根据当时的时代背景和国内外发展形势、为解决特定问题而提出和创立的,都具有时效性,因此一定要对农业政策进行定期调整,以保持政策的活力和有效性。美国农业风险管理政策体系的变化调整很好的体现了这一点,根据不同时期美国农业面临的国内外形势,美国农业风险管理政策体系的政策目标、发展重点、管理手段、管理思路也在不断调整变化。20世纪30年代,美国农业风险管理体系构建之初的主要目的是为了应对全球经济大萧条对美国的影响,控制基本农产品产量、提高农产品价格和农民抗风险能力,因此采取了众多政府直接干预和控制的措施。上个世纪70年代以后,全球粮食价格开始全线飙升,但前期政府的直接干预导致政府财政负担不断加大,在这种情况下,美国农业风险管理体系在第二个阶段开始向市场化转变,管理的目标也从单纯保护农户利益,转为在保障农场主基本收益的同时,防范农产品价格过快上涨而损害消费者的利益。90年代中后期以后,全球农产品自由贸易成为趋势,为适应和降低WTO贸易规则的制约, 美国进一步加大了农业风险管理的市场化程度,开始践行综合风险管理的理念:在风险管理目标上,以稳定农民收入、保障农产品供应为根本目标,同时平衡财税负担、农产品市场竞争力以及WTO贸易规则的关系;在管理对象上,统筹考虑生产风险和市场风险;在管理措施上,确保农作物保险计划、农业商品计划、农业灾害救助计划等政策目标清晰、指向明确、合理分工,以避免政策的重复及边际效应下降。

二是充分发挥政府作用,建立统一的组织领导体系。美国农业部是美国农业风险管理最高和唯一的责任部门,其内设的风险管理局(RMA)负责管理和指导农作物保险计划,农场服务局(FSA)负责农业商品计划和灾害救济计划的组织和管理,二个司局的职责分工明确,但又相互配合,以风险管理局为主导。如美国最新的2018农业法案赋予了RMA在农业风险管理上更大的权限,规定农场服务局FSA要向RMA共享未参加农业保险项目但享受国家灾害救济农场主的生产信息。统一明确高效的组织领导体系在美国农业风险管理体系构建和发展过程中发挥了很重要作用,有效解决了政出多门、缺乏协调的问题,如早期美国农业保险计划和灾害救济计划的职能存在一定重叠,国会和学界也在这两个计划的关系和取舍上进行过激烈辩论,但随着农作物保险计划参保率的快速提高,两个计划的关系从直接竞争转向了相互配合的互补关系,农业部部长的统筹协调在其中发挥了重要的作用。

三是充分利用市场机制,注重工具间的协同配合。尽管美国农业部在构建和完善农业风险管理体系方面发挥了重要的主导作用,但美国非常注重发挥市场机制作用,上世纪80年代起开始走向市场化,主要依靠政府直接干预的商品计划在美国农业安全网中的地位从80年代的绝对主导,下滑至目前的从属地位,市场化程度更高的农业保险计划地位不断上升,成为美国农业安全网的核心和基石,而且美国农业风险管理工具非常丰富,如美国采取了不同的工具对价格风险进行管理,价格损失补贴项目和农业风险保障项目是对长期价格走低造成的收入损失进行补贴,而农作物保险计划中作物收入保险或牲畜收益保险项目实际上是对偏离预期价格的短期季节和随机波动风险提供风险保障。其中,补充保险选择项目、累计收入保险项目和农业风险保障项目交叉互补,为原有农作物保险项目的部分免赔额提供风险保障,避免短期市场风险。

2、加拿大的经验

农业风险管理在加拿大农业支持政策中占有非常重要的地位。新世纪以来,加拿大逐渐形成了农业风险管理为核心、非风险管理为补充的农业支持框架。加拿大的农业风险管理制度也包括三大计划,(1)收入稳定和支持计划。主要是政府直接采取措施来稳定加拿大农场主的农业收入,防止农场利润下降影响农场主的生活及农业生产能力,包括农业稳定项目(AgriStability)和农业投资项目(AgriInvest),前者类似于全农场收入保险,当农场的利润降幅超过30%时,政府开始进行补偿,补偿金额为利润降幅的70%;后者本质上是收入支持计划,主要是要求农场主将农场经营净收入的一定比例(不超过1%)存入特定账户,政府对该账户资金进行等额配套,以保障农场经营的现金流。(2)风险转移和灾害救济计划。主要目的是降低自然灾害对农场主农业经营的影响,包括农业保险项目(AgriInsurance)和灾害救济项目(AgriRecovery),前者是对农作物因不利天气而遭受的损失进行补偿的一种保险计划,政府进行保费补贴;后者是政府在灾害发生后直接出资对农场主进行救助,类似我国的灾害救济计划。(3)金融支持计划。主要是政府对农场主的经营活动提供金融支持,防止生产风险或市场风险造成的农场主现金流短缺问题,包括预付款项目(Advance Payment Program, APP)和农业贷款担保项目(Canada Agricultural Act Loans Act Program, ACLA),前者是一个联邦贷款担保项目,符合条件的农场主(有在田农产品或商业风险管理保单如AgriInsurance、AgriStability等作为担保)可每年享有不超过10万加元的无息贷款,由联邦政府为其支付利息,农场主在销售农产品之后的18个月内还清贷款即可。后者是联邦政府提供的一项贷款担保服务,农场主贷款后如不能归还,联邦政府将在最高责任限额(50万加元)下向贷款人赔偿95%的贷款损失。特别需要说明的是,农业稳定项目、农业投资项目、农业保险项目、灾害救济项目以及支持农业风险管理创新实践和研究的AgriRisk项目又是加拿大商业风险管理框架(Business Risk Management,BRM)的主要内容。BRM框架自2003年创办之日起已经成为加拿大农业支持政策中最为核心的部分,其中农业保险项目又处于主导地位,2013-2017年在加拿大政府对农场主的总支持中占比超过了50%。

同美国一样,加拿大现行的农业风险管理体系以及体系内三个计划的分工合作也是根据国内外形势发展不断调整而形成的。2003年以后加拿大农业政策是4-5年调整一次,以适应新的发展需求。在每次调整中农业风险管理框架BRM都是新政策框架中重要的核心构成。除此之外,我们认为,加拿大农业风险管理体系还有两点非常值得我国学习和借鉴。

一是农业风险管理政策要寻求不同政策工具之间的协调配合。随着现代农业的快速发展和农业产业链条的延伸,农业风险更多样复杂,这给任何单一农业风险管理政策工具都带了挑战,不可能指望一项政策或工具包打天下。加拿大在打造农业风险管理组合拳方面给我们树立了良好的榜样。尽管农业保险在加拿大农业政策体系中处于核心地位,几乎伴随着加拿大农业政策体系变迁的全过程,但加拿大在2003年创设以及后面数次修订的BRM框架中坚持农业保险计划和农业投资计划等其它三项政策相互配合(如在BRM 框架中,农业稳定项目瞄准的是农场长期利润,而农业保险项目针对的是短期一年内农作物的产量降低风险),这种做法适应农业政策制定中的丁伯根原则,值得我国学习借鉴。

二是重视研究在完善农业风险管理体系和农业保险政策中的作用。发达国家非常重视科学研究在政策创设和农业保险发展中的作用。加拿大早在20世纪20年代就探索开展过政府支持的农作物保险计划,但当时的效果并不理想,之后其在研究和观察美国开展农业保险30年之后才于1960年开始正式开展农作物保险计划。另外,加拿大农业支持政策中的BRM计划有五个项目组成,其中一个就是鼓励科学研究和探索创新的农业风险项目(AgriRisk),可以看出加拿大政府对科学研究的重视程度。当前,虽然学界对农业保险问题的研究数量不少,但对农业风险管理问题研究不多,对农业风险管理制度和体系建设支持不够,也缺乏专门的研究布局,因此,建议我国有关部委设置专门的研究课题,加强农业风险管理的顶层设计和现实问题研究,用科学研究增强我国农业风险管理能力。

(三)改革创新完善我国农业风险管理制度和体系

在新时期如何发展构建我国农业风险管理体系?是构建一套新的体系还是在现有政策体系基础上进行整合呢?我们认为最现实的办法是对现有农业风险管理制度进行改革、创新和完善。

1、促进管理理念和管理思路变革

当前世界正处于一个百年未有的大变局之中,在全球蔓延的新冠肺炎对各国带来了百年未有的大冲击,农业面临的内外部环境错综复杂,势必给农业带来更大更加复杂多样的风险冲击。在这种情况下,要更加强化底线思维和风险意识,树立“防风险就是保稳定促发展”的新理念,提高各界尤其是政府部门对农业风险管理重要性的认识,引导各界将农业风险管理和乡村振兴战略等其它农业政策结合起来进行系统谋划和思考。农业风险管理研究会在这方面大有可为,要在宣传农业风险管理理念、培养各界风险管理意识、提高农业风险管理战略地位等方面做出自己的贡献。

2、创新工作机制和工作方式

每个国家都有自己独特的国情,我们不可能照搬美国和加拿大的做法,以农业农村部为主建立一套农业风险管理体系和制度。但这并不妨碍农业农村部在工作机制上的创新,一方面可借鉴国际先进经验和风险管理的先进理念开展农业风险综合管理的战略研究和顶层设计,另一方面推动建立相关部委共同参加的农业风险综合管理部际沟通协调机制,统筹协调各级政府、相关部门和部门内部机构间在农业风险管理和防控中的权责和分工,发挥政策合力。工作方式上的创新主要是按照风险监测识别、风险评估预警、风险控制缓释、风险分散转移和风险管理效果评价的风险管理流程来研究设计我国农业风险管理体系、措施、政策和工具,秉持理念先行、软件带动硬件的思路,先行解决不同部门不同主体的思想认识问题,统一思想,谋定而后动。农业风险管理研究会在这方面也有广阔空间,要研究农业风险管理的顶层设计问题,在支持国家农业风险管理机制体制创新方面发挥积极的支撑保障作用。

3、不断完善三大体系

一是完善农业风险管理的政策法规体系。从产业链风险综合管理的视角来梳理和完善产业链各环节不同类型的风险管理政策手段和措施,将不同部门制定的不协调不匹配政策融汇贯通,如国家农业直接补贴政策、农产品价格支持政策和农业保险政策间协同。

二是完善农业风险管理的市场体系。要大胆探索、勇于创新,充分释放信贷担保、农业保险、农产品期货期权、“保险+”等市场风险管理工具的活力,提高其在我国农业风险管理体系中的地位和作用,加大农业生产经营主体尤其是新型经营主体的风险教育培训力度,提高市场主体利用市场化风险管理工具分散和转移风险的能力,呼吁政府要考虑到农业风险管理的政策性属性,给予特殊的监管政策。

三是要完善农业风险管理的科技支撑体系,建议完善农业领域科技布局,在农业农村重大风险识别、评估、预警和管理方面设置重大专项,组织全国科技力量就其中的重大关键问题开展深层次研究,加快科研攻关和产业化应用,培养打造一批政、产、学、研、用协同合作的科技创新联盟,提高我国农业风险管理体系的科技支撑保障能力。